推动检察公益诉讼专门立法

——最高检有关负责人就“做好新时代公益诉讼检察”回应社会关切

2月27日，最高人民检察院以“做好新时代公益诉讼检察”为主题，召开“迎两会·新时代检察这五年”系列第五场新闻发布会。公益诉讼专门立法有何必要性？最高检将在哪些方面重点发力部署工作？最高检副检察长张雪樵，第八检察厅厅长胡卫列，第八检察厅副厅长徐全兵、邱景辉回答了记者提问。

推动绿色发展，促进人与自然和谐共生

生态环境和资源保护是公益诉讼检察最初确立的四个法定领域之一。发布会上数据显示，五年来，全国检察机关共立案办理相关案件39万余件，占公益诉讼案件总量的52.2%。特别是最高检成功办理万峰湖、南四湖等一系列重大跨区域案件，助推解决了一大批环境治理“老大难”问题，引起社会广泛关注。

胡卫列表示，下一步，最高检将持续深化重点领域办案。紧紧围绕长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、乡村振兴等国家重大战略，聚焦大气、水、土壤、海洋、生物多样性保护等问题依法能动履职，助力深入打好污染防治攻坚战。坚持以改善生态环境质量为核心，积极参与城乡人居环境整治，依法解决群众身边的突出环境问题。密切关注城市光污染、噪声污染、新污染物治理以及碳达峰碳中和战略实施中的问题，积极稳妥发挥公益诉讼作用。

在延伸监督深度和广度方面，最高检将加强与行政机关全国性专项整治协同，紧盯重点区域、重点行业环境污染问题开展专项监督。加大最高检、省级检察院自办案件力度同时，更充分发挥市级检察院在一体化办案中的作用，从更高层面、更广范围、更深层次推动生态环境问题治理。

在探索完善制度体系方面，积极落实党的二十大关于“完善公益诉讼制度”部署，以生态环境公益诉讼制度机制为重点开展研究，为推动公益诉讼立法奠定基础。此外，最高检持续强化外部协同和公众参与，全面推广“益心为公”志愿者检察云平台，健全完善公益志愿者、观察员线上线索举报与评估、专业建言等机制，动员和鼓励社会公众参与。

拓展国财国土领域案件类型，维护国家和人民利益

国有财产、国有土地作为国家的重要物质基础，关系国计民生，关系国家和人民利益。发布会透露，五年来，全国检察机关共立案办理国财国土领域公益诉讼案件5.9万件，提起行政公益诉讼681件，督促收回国有财产181亿元，收回国有土地使用权出让金351亿元，收回被非法占用的国有土地6.8万亩。

“我们始终把坚持党的领导贯穿公益诉讼办案全过程各环节。”徐全兵介绍，国财国土领域公益诉讼案件往往重大复杂，各地检察机关在办案过程中坚决贯彻落实重大事项请示报告制度，紧紧依靠党委领导支持，办理了一大批有影响的公益诉讼案件，如督促整治成品油领域税收监管秩序、督促追缴煤炭等矿产资源损失、督促依法处置闲置低效用地等。

记者从发布会上了解到，国有财产保护领域从最早的督促追缴人防易地建设费拓展到督促追回财政补贴、国企资产、资源损失、税收、社保资金等类别；国有土地领域从最初的督促追缴国有土地使用权出让收入拓展到督促纠正违法用地、违法审批以及违规闲置土地、未批先建等国有建设用地管理秩序，聚焦中心工作和民生关切，国财国土领域案件类型也在不断拓展。

为有效解决国财国土公益诉讼办案中的“线索发现难”“调查取证难”等问题，各地检察机关加强与财政、审计、税务等部门的协作配合，形成执法司法监督合力。同时，充分发挥检察一体化办案机制优势，上级检察院统筹调配辖区办案力量，加强办案指导督促，市级检察院实现国财国土领域公益诉讼案件全覆盖，这两个领域的业务框架体系不断健全完善。

“国财国土领域公益诉讼案件政策性强，往往涉及多部门履职，有的甚至是历史遗留问题。”徐全兵说，检察机关在办案过程中注重通过个案办理推动类案治理和诉源治理，对在办案中发现的深层次问题，及时通过专题报告、内参信息等形式向党委人大报告，推动系统治理，形成长效机制。

坚持制度定位，立足法律监督职能拓展新领域

检察公益诉讼作为一项独具中国特色的公益司法保护制度，“创新”一直是制度发展的主旋律，更赋予其强大的生命力。2022年，新制定实施的反电信网络诈骗法，新修订的反垄断法、农产品质量安全法、妇女权益保障法规定了公益诉讼条款。公益诉讼法定办案领域逐步拓展到“4+9”领域，且正在向无障碍环境建设、文物和文化遗产保护等新领域拓展，呈现出“4+N”的开放态势。

新领域拓展需要遵循怎样的指导原则？“要始终坚持制度定位，突出重点，严格审批，避免大包大揽，坚持以依法、积极、稳妥为原则，回应人民群众急难愁盼。”邱景辉表示，首先要牢记制度初衷，深刻领会、牢牢把握习近平总书记在党的十八届四中全会上关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度说明的定位和功能。立足法律监督职能，针对违法行为严重侵害公益或者导致重大公益危险，人民群众反映强烈，现有制度失灵或者有明显短板，没有适格主体发挥作用的国家治理难题，精准把握拓展的必要性、现实性和可能性。其次要突出重点领域。聚焦中央层面改革文件明确要求研究探索的，全国人大常委会纳入立法工作计划的，地方立法先行先试的新领域，以及最高检发布的指导性案例、典型案例引导示范的新领域，比如文物和文化遗产保护、特定群体权益保护、网络侵害等，在凝聚共识、增强合力的基础上开展监督办案。

据介绍，最高检为了保证新领域拓展的精准性和办案效果，规定了办理新领域案件应当实施相应的审批程序，坚持质量优先办案理念，各省级检察院在新领域案件审批和指导中发挥着重要作用。

完善法律制度，制定检察公益诉讼法的共识显著增强

党的二十大报告专门强调“完善公益诉讼制度”。近年来，随着检察公益诉讼制度的价值进一步显现，制定检察公益诉讼法的共识显著增强。在全国两会上明确提出制定检察公益诉讼法的议案、建议持续增加，社会各界关于专门立法的呼声也越来越高。

对于公益诉讼专门立法的必要性，张雪樵在发布会上说，从制度设计来看，检察公益诉讼专门立法是推进全面依法治国，推动国家治理体系和治理能力现代化，也是实现中国式现代化的要求。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，党的十九届四中全会提出要拓展公益诉讼案件范围，党的二十大报告又提出了完善公益诉讼制度。这三次中央的重要会议，对检察机关提起公益诉讼制度作出了重要部署，充分体现了党中央对检察机关作为国家法律监督机关和公共利益代表，在公益保护中肩负主要责任，发挥主导作用的制度安排，也需要检察机关通过公益诉讼在党和国家事业发展中发挥越来越重要的作用。

从实践需求来看，“公地悲剧”是一个世界性难题，检察公益诉讼已经被实践证明是一项能够解决公益保护问题、适合中国国情、具有中国特色的公益司法保护制度。五年多来，检察机关办理了70余万件公益诉讼案件，解决了多个领域的、复杂的公益损害问题，比如万峰湖专案、南四湖专案等，彰显了检察公益诉讼制度助力国家治理体系和治理能力现代化的独特价值。

从职能定位来看，推动检察公益诉讼专门立法是健全完善中国特色公益诉讼检察制度、规范检察职权依法运行的必然要求。建立检察公益诉讼制度，拓展了检察机关法律监督的内涵与外延。但现有立法主要解决的是公益诉讼制度的合法性与诉讼主体适格性问题，具体的操作程序则借助于“两高”联合或分别制定的司法解释。司法实践探索过程中也暴露出一系列质量不高、规范性不足的问题，制定专门检察公益诉讼法，对检察公益诉讼职权运行的实体、程序规则作出明确规定，有利于在加强检察机关法律监督工作的同时，推动检察机关依法行使职权，形成规范高效的权力运行制约体系。

张雪樵表示，2023年，最高检将在立法机关的指导下，进一步加强对公益诉讼检察实践成效和问题的总结研究，对公益诉讼办案规则、司法解释和地方人大专项决定等公益诉讼制度规范及其运用效果进行评估和研究论证，邀请法学界、理论界专家更深入广泛参与检察公益诉讼立法研究，深化相关理论和制度研究，听取意见建议，更清晰把握立法的问题导向，把习近平法治思想更好地体现在立法研究报告中。